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Affari Costituzionali - Ufficio di Presidenza
Audizioni del prof. Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di Diritto pubblico comparato e Diritto costituzionale e direttore del Dipartimento di Scienze giuridiche ed economiche presso l'Università degli Studi "Suor Orsola Benincasa" di Napoli, del prof. Michele Ainis, ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'Università Roma Tre, del prof. Gaetano Silvestri, Presidente Emerito della Corte Costituzionale, e del prof. Giovanni Guzzetta, ordinario di Istituzioni diritto pubblico presso l'Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" sul ddl 1277 (Conflitto di interesse Commissione antimafia) (26.06.25)
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Affari Costituzionali - Ufficio di Presidenza
Audizioni del prof. Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di Diritto pubblico comparato e Diritto costituzionale e direttore del Dipartimento di Scienze giuridiche ed economiche presso l'Università degli Studi "Suor Orsola Benincasa" di Napoli, del prof. Michele Ainis, ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'Università Roma Tre, del prof. Gaetano Silvestri, Presidente Emerito della Corte Costituzionale, e del prof. Giovanni Guzzetta, ordinario di Istituzioni diritto pubblico presso l'Università degli Studi di Roma "Tor Vergata" sul ddl 1277 (Conflitto di interesse Commissione antimafia) (26.06.25)
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NovitàTrascrizione
00:00:00...in relazione all'esame di legge numero 1277, modifica la legge 2 marzo 23, numero 22,
00:00:25in materia di conflitto di interesse nell'ambito della Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali anche straniere.
00:00:33Avverto che la pubblicità dei lavori verrà assicurato attraverso la trasmissione del circuito divisivo interno, nonché sul canale socialitare, sulla web tv e sul canale YouTube del Senato.
00:00:43Ricordo che sono stati previsti circa 20 minuti per ciascuna audizione, comprensivi di 10 minuti per l'intervento del soggetto udito,
00:00:52a cui aggiungere il tempo per eventuali quesiti e osservazioni da parte dei senatori e per le successive risposte,
00:00:57in modo quindi da contenersi nei 20 minuti che purtroppo, a causa di ulteriori impegni, vi chiedo di rispettare in modo abbastanza tassativo.
00:01:06In ogni caso la Presidenza si riserve di modulare i tempi degli interventi.
00:01:14Purtroppo siamo lunghi, abbiamo perso quasi mezz'ora sul nostro programma per lavori che ovviamente non sono di pesi da questa Presidenza.
00:01:28Allora, come siamo intesi, il primo a intervenire è quindi il professor Tommaso Edoardo Frosini,
00:01:35ordinario di diritto pubblico comparato e diritto professionale, direttore del Dipartimento di Scienze Giuridiche e Economiche
00:01:40presso l'Università degli Studi, suor Orsola, ben in casa, di Napoli.
00:01:46Ecco, buongiorno professore.
00:01:48Buongiorno Presidente, saluto lei la Commissione.
00:01:51Grazie.
00:01:52Mi sentite bene, sì?
00:01:53Benissimo, quindi la pregherei di contenere il suo intervento nei dieci minuti.
00:01:58Perfetti, perfetti.
00:01:59Innanzitutto mi scuso del fatto di non essere lì presente, ma come avevo avvisato mi trovo in Spagna.
00:02:05In Spagna dove c'è una legge che regola il conflitto di interessi dei parlamentari, come in Francia.
00:02:10C'è un problema che oggi trova regolamentazione in molti paesi europei
00:02:15e l'Italia da questo punto di vista invece fa un po' il fanalino del coda.
00:02:19Ora, io partirei da questo punto, cioè la questione del conflitto di interessi.
00:02:26La questione del conflitto di interessi è un problema, la prevenzione, vorrei dire, del conflitto di interessi
00:02:31è un problema di assoluto rilievo per il corretto ed equilibrato funzionamento dei pubblici poteri.
00:02:37Una democrazia liberale non può non prevedere alcune regole che limitano ed impediscano
00:02:44l'esplicitarsi di un conflitto di interessi.
00:02:49Ora, nel nostro ordinamento, come sappiamo, vi è stata una norma nel 2004, la famosa legge Frattini,
00:02:58la quale ha codificato giuridicamente il conflitto di interessi, sia pur riservandolo a coloro i quali
00:03:04hanno cariche di governo, però il problema del conflitto di interessi non è un problema riferibile
00:03:11soltanto a chi in quella situazione si trova a essere titolare di una carica di governo,
00:03:18è un problema, ripeto, che attiene al funzionamento della democrazia,
00:03:23onde evitare che si possano creare situazioni, diciamo, di disagio istituzionale
00:03:29per via della presenza di figure che sono chiaramente confliggenti con i propri interessi
00:03:35rispetto all'esercizio delle sue funzioni.
00:03:39Allora, direi che il disegno di legge all'esame della Commissione ha una sua, diciamo,
00:03:48un tentativo di soluzione che a me pare ragionevole, che è quello dell'obbligo dell'astenzione,
00:03:56non delle dimissioni. È vero che questa tematica, il conflitto di interessi dei parlamentari,
00:04:04chiama in causa alcuni articoli della Costituzione, quindi bisogna valutare fino a che punto
00:04:09vi siano problemi di, diciamo, di tenuta costituzionale. In particolare tre, il 67, il divieto di mandato
00:04:18imperativo, il 68, le prerogative parlamentari, dove i parlamentari non possono essere chiamati
00:04:26a rispondere delle opinioni espresse durante il loro mandato, e l'82, che è quello che individua
00:04:33nelle commissioni d'inchiesta appunto una capacità investigativa pari all'autorità giurisdizionale.
00:04:40Vorrei aggiungere però, e richiamerei l'attenzione della Commissione, su un articolo della Costituzione
00:04:46poco conosciuto, poco frequentato e, vorrei dire, poco attuato. Ed è l'articolo 54, il secondo
00:04:55comma, il quale dice che, attenzione, un articolo, lo chiamerei di etica costituzionale, i cittadini
00:05:02cui sono affidate funzioni pubbliche, e quindi a cominciare dai parlamentari, hanno il dovere
00:05:09e di ademperle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.
00:05:17Ora, disciplina e onore può voler dire anche un comportamento consono a evitare che si possano
00:05:24creare situazioni di disagio per via di un proprio pregresso professionale all'interno
00:05:31di una commissione nella quale si vengono a discutere questioni che in qualche modo possono
00:05:39interessare quella specifica persona. Allora, l'idea che l'interessato che sia potenzialmente
00:05:51in conflitto di interessi debba astenersi può essere una soluzione, perché le dimissioni
00:05:59comporterebbero, diciamo, sarebbe un eccesso, un provvedimento eccessivo che comporterebbe
00:06:06tutta una serie di conseguenze. Ricordo a memoria alcune commissioni bicamerali che sono
00:06:12rimaste ostaggio di dimissioni o di mancate dimissioni, una per tutte, la commissione parlamentare
00:06:18per le questioni radio-televisive, all'epoca presieduta dal senatore Villari, che rimase paralizzata
00:06:24per mesi proprio perché non si riusciva a farla lavorare sulla base di questo gioco
00:06:29di dimissioni dei componenti e poi si arrivò addirittura allo scioglimento della commissione
00:06:37da parte dei presidenti delle Camere. Ora, che ci possano essere, diciamo, conflittualità
00:06:44con alcuni articoli della Costituzione, io francamente e onestamente ce lo vedo un po'
00:06:50con il sessantotto, cioè se una legge del genere potrebbe tenere un eventuale scrutinio
00:06:58di costituzionalità, ammesso che la Corte, diciamo, possa riconoscere in capo al parlamentare
00:07:05la legittimazione ad agire, sappiamo che sul punto ancora non vi è una certezza giurisprudenziale,
00:07:12cioè se il parlamentare possa ricorrere direttamente alla Corte e laddove ritenga che sia stato leso
00:07:18il proprio diritto alla prerogativa del parlamentare, cioè quella appunto di poter, diciamo, esternare,
00:07:26per così dire, senza limitazioni, anche se il sessantotto, intendiamoci, pure sull'insindacabilità,
00:07:33la Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza lo ha circoscritto e perimetrato ampiamente,
00:07:38cioè non vi è un'assoluta libertà. Cioè lo svolgimento del mandato parlamentare,
00:07:43al di là della sua dente formula libero mandato parlamentare, non è affatto libero,
00:07:48ma non può nemmeno essere libero, perché deve rispondere a tutta una serie di limitazioni
00:07:53costituzionali, ma anche, ripeto, di carattere etico-sociale, a cominciare da quell'articolo
00:08:00che citavo, il 54, sulla quale si sarebbe opportuno anche, diciamo, prestare la giusta
00:08:09attenzione. E poi c'è un altro argomento che milita a favore di un'eventuale approvazione
00:08:15di un disegno di legge come questo all'esame della Commissione, cioè i precedenti parlamentari.
00:08:20Sappiamo che i precedenti nel diritto parlamentare sono fonti del diritto. Ora, ci sono due leggi
00:08:26istitutive di due commissioni bicamerali che hanno previsto e disciplinato il conflitto
00:08:31di interesse. Una addirittura risalente al 2019 sulla commissione di inchiesta sul sistema
00:08:37bancario, una più recente del 2024 sulla commissione di inchiesta sulle vicende collegate
00:08:45alla pandemia e al covid-19. Là, in entrambi i casi, è stata prevista la possibilità che
00:08:52quei componenti della commissione di inchiesta che fossero, diciamo, in conflitto di interessi
00:08:59o che avessero, diciamo, un ragionevole dubbio di essere in conflitto di interessi, c'è la
00:09:07possibilità appunto della sospensione rispetto alla loro attività. Quindi poi ci sarebbe,
00:09:16ma su questo punto francamente sarebbe più caudo, un richiamo per analogia all'attività
00:09:23della commissione di inchiesta con poteri istruttori pari all'autorità giurisdizionale,
00:09:27pertanto, diciamo, evocabile l'articolo del codice di procedura penale il 36 che prevede
00:09:37l'astenzione del giudice. Ora, la commissione di inchiesta ha poteri di autorità giurisdizionale
00:09:43nell'inchiesta. Non lo so quanto possa essere anche, diciamo, declinabile nella sua attività,
00:09:50diciamo, di lavoro, di commissione, pertanto quanto possa essere associabile il dirieto
00:10:00dell'astenzione del giudice, così come prevede il codice di procedura penale nel caso in cui
00:10:06appunto vi sia un interesse nel procedimento da parte del giudice. Quindi, per chiudere e restare
00:10:14nei dieci minuti. Io credo che l'idea di limitare, diciamo, l'attività e i rischi e prevenire, quindi,
00:10:25i conflitti di interesse sia una best practice, cioè una innovazione che possa servire, forse oggi,
00:10:36ma soprattutto per domani, ovvero prevedere che non vi siano rischi concreti che soggetti che abbiano
00:10:46avuto un impegno concreto in ciò che la commissione di inchiesta è chiamata a svolgere, nelle attività
00:10:56e nell'istruttoria che la commissione di inchiesta deve svolgere, farebbero bene ad astenersi, così come
00:11:03prevede la legge. Forse è, come dire, eccessivo che il legislatore debba ricorrere ad una legge per
00:11:12regolamentare questo. Forse sarebbe stato, come dire, più corretto, mi è consentito di esprimermi così,
00:11:20una sorta di self-restrain da parte di quei commissari che sanno di essere, come ci può essere addirittura
00:11:27l'ipotesi paradossale che possano essere chiamati a testimoniare in quanto hanno partecipato ad attività
00:11:35pregresse di cui adesso la commissione di inchiesta, nel caso specifico quell'antimafia, è chiamata a indagare.
00:11:43E perciò la legge, secondo me, ha una sua ragion d'essere in quanto tutto ciò che possa essere,
00:11:53diciamo, perimetrato per impedire che vi possano essere nel nostro ordinamento conflitti di interessi,
00:12:02secondo me deve essere visto e valutato con favore, proprio perché la democrazia liberale ritiene che non
00:12:10ci debbano essere conflitti di interessi da parte di coloro i quali sono ortatori, diciamo, di un
00:12:17interesse pubblico e che il rischio è che questo interesse pubblico possa contaminarsi con l'interesse
00:12:24privato di cui sono stati parte attiva nella loro storia professionale o quant'altro. Quindi,
00:12:32ricapitolando, l'unico dubbio, l'unico dubbio sul quale non mi sento ovviamente di avere certezze,
00:12:39è quello di un'eventuale, diciamo, lesione dell'articolo sessantotto, ma anche qui, come
00:12:46dire, a condizione che poi la norma possa arrivare davanti alla Corte e sarà il giudice delle
00:12:53leggi, semmai, a dire se questa norma che prevede l'obbligo di astensione, non di dimensione,
00:13:00quindi una cosa momentanea, non permanente, possa violare il principio delle prerogative
00:13:08parlamentari. Qui, Presidente, penso di essere stato nei dieci minuti e mi fermo.
00:13:12Grazie. Grazie mille, Professore. Resti collegato perché adesso il Senatore Scarpinato le vuole fare
00:13:20una domanda. Prego, Senatore. Prego.
00:13:22Sì. Professore, lei certamente conosce la legge istitutiva della Commissione parlamentare
00:13:29antimafia relativa al regolamento e sa certamente che l'articolo 18 e 19 del regolamento disciplinano
00:13:36già dei conflitti di interesse. In particolare l'articolo 18 stabilisce che coloro che sono
00:13:43incriminati per gravi reati di mafia si trovano in una situazione di conflitto di interesse
00:13:52e che il Presidente della Commissione antimafia ha l'obbligo di segnalarlo al Presidente del
00:13:58Senato o al Presidente della Camera e poi come misura può adottare l'inibizione per questi
00:14:05soggetti a avere conoscenza di certi atti della Commissione antimafia. Punto. Mi chiedo
00:14:11se non si viene a configurare una disparità grave di trattamento perché soggetti incriminati
00:14:17per reati di mafia avrebbero una limitazione, cioè soltanto l'impossibilità di accedere
00:14:24a atti alla Commissione che li riguardano, meno gravi di parlamentari che non sono incriminati
00:14:31per reati di mafia né per nessun altro reato che avrebbero inibiti in tutte le loro funzioni.
00:14:38Non possono ascoltare neppure le audizioni, con un assurdo perché le audizioni sono trasmesse
00:14:44via web, quindi un mafioso potrebbe sentire l'audizione e un parlamentare no, non capisco
00:14:49perché non potrebbero svolgere altre funzioni come partecipare per esempio alla redazione
00:14:57di una relazione di minoranza che è un atto politico e che è collegiale. Secondo, se lei
00:15:03non crede che sia indispensabile una tipizzazione dei casi di conflitto di interesse, perché
00:15:10questo consentirebbe al parlamentare di orientarsi, cioè come si fa a sapere se si è in conflitto
00:15:15di interesse se non c'è un parametro normativo. Per esempio un magistrato antimafia si deve
00:15:19ritenere in conflitto di interesse con tutti i mafiosi di cui si è occupato? Allora non
00:15:23dovrebbe entrare a far parte della Commissione antimafia, io non mi sono occupato di 3.000
00:15:274.000 mafiosi. Questo perché diciamo un minimo di garanzia, questa tipizzazione sarebbe
00:15:36necessaria anche per un minimo di garanzia nei confronti del parlamentare ricusato, perché
00:15:41qui è previsto una causa di astensione che poi si può trasformare in una causa di
00:15:45ricusazione, perché qualsiasi componente alla Commissione può chiedere che venga attiva
00:15:49del procedimento. Ma se il conflitto di interesse non è definito come tipizzato, può essere
00:15:56creato in modo assolutamente discrezionale dalla maggioranza politica, senza nessuna garanzia
00:16:03per il parlamentare. Terzo, tra l'altro mi chiedo se non ritenga strano che in questa
00:16:14proposta di legge non sia previsto come ragione di conflitto di interesse il rapporto di parentela
00:16:20con il soggetto di cui si sta occupando la Commissione antimafia, che è previsto sia nella
00:16:24astensione che nella ricusazione. Per cui si potrebbe arrivare all'assurdo che per esempio
00:16:32un Presidente di Commissione che ha uno zio condannato per mafia non è in conflitto di
00:16:37interesse mentre un magistrato che ha indagato quella persona in conflitto di interesse, se
00:16:42non c'è una tipizzazione. Questo bisogna chiarirlo prima. Poi ancora se non sia in contrasto con
00:16:48il principio di ordinamento è il fatto che sia sufficiente una maggioranza semplice e non
00:16:52una maggioranza qualificata, tenuto conto che si decide su una persona e lo si priva
00:16:57della possibilità dell'esercitare con pienezza la sua funzione parlamentare. Ancora se non
00:17:06manca il requisito della terza età, che è previsto invece nei casi di astensione e
00:17:11ricusazione, perché in quei casi non è lo stesso collegio nei cui confronti viene sollevata
00:17:17la ricusazione a decidere, ma nel caso del Tribunale della Corte d'Appello, nel caso
00:17:21del Tribunale della Corte d'Appello è una sessione diversa, ma sempre un giudice terzo.
00:17:26E poi ancora se non ritiene che sia tenuto conto che la Commissione parlamentare di mafia
00:17:31è parificata per quanto riguarda tutta la fase istruttoria all'autorità giudiziaria,
00:17:37se non si debba fare un'analogia con gli articoli 36 e 37 del Codice di Procedura Penale.
00:17:42L'articolo 36 prevede che il componente del collegio può astenersi per gravi ragioni
00:17:49di convenienza, ma la Cassazione ha ritenuto, però nell'articolo 37 non è prevista come
00:17:56causa di ricusazione gravi motivi di convenienza. La Cassazione ha detto che non è prevista perché
00:18:01a causa della sua indeterminatezza si presterebbe a abusi del potere di ricusazione con violazione
00:18:09del principio del giudice naturale. Quindi a maggior ragione io penso che una esigenza
00:18:14di tipizzazione dovrebbe riguardare l'esclusione di un parlamentare dalla possibilità di esercitare
00:18:20le funzioni che gli sono state conferite dalla Nazione per poter fare quello nel quale si presume
00:18:31che sia più competente che in altre materie. Grazie.
00:18:33Bene, grazie. Senatore Scarpinato. Senatore Cataldi, prego, la preghiera è di essere sintetico.
00:18:43Sì, sì, sarò sintetico perché alcune cose già erano incluse in quello che ha detto poco fa,
00:18:49in quello che ha chiesto poco fa il collega Scarpinato. Allora, la domanda è questa. Siccome
00:18:53lei ha parlato di esempi virtuosi, ha fatto riferimento alla Francia, mi sembra, alla Spagna,
00:19:01ha detto che l'Italia è un fan di non di coda, quindi ha sollevato il problema del fatto che serve
00:19:08anche in Italia una legge sul conflitto di interessi. Però ha anche detto che si deve trattare di un interesse
00:19:14privato. Allora, una delle mie domande è questo. Un pubblico ministero che ha svolto delle indagini
00:19:21sulla criminalità organizzata, si può dire secondo lei che ha un interesse privato oppure la fattispecie
00:19:28dovrebbe essere comunque esclusa da una legge sul conflitto di interessi. E allo stesso tempo
00:19:35lei vede compatibile una legge che si occupa del conflitto di interessi e che venga applicata
00:19:39soltanto alla Commissione antimafia? Non ritiene invece che si debba affrontare il problema
00:19:44a livello globale? Quindi le dico un esempio, dato che torniamo sul tema dell'interesse privato.
00:19:50Un ministro del turismo che è anche un imprenditore del turismo, secondo lei dovrebbe essere considerato
00:19:57in conflitto di interessi? E l'ultima domanda. Come vede lei l'ipotesi di una legge che interviene
00:20:05oggi con effetti esposti, anche se si dovesse trattare soltanto di effetti che riguardano
00:20:10l'astenzione? La ritiene compatibile? Grazie.
00:20:15Bene, grazie. Allora, professor Frosini, se lei può rispondere, ovviamente i tempi sono quelli che stanno.
00:20:24Sì, sì, molto rapidamente sono state dette anche cose, devo dire, molto puntuali. Il senatore Scarpinato
00:20:31ha giustamente ricordato il regolamento della Commissione d'inchiesta, anche se, come dire,
00:20:37questa sarebbe una legge, quindi una fonte primaria e pertanto potrebbe anche il regolamento essere rivisto
00:20:43alla luce della legge onde evitare questa disparità che lui giustamente evidenziava.
00:20:49sulla tipizzazione, francamente, dei dubbi, perché la tipizzazione rischia di lasciare fuori
00:20:56alcune tipologie. Cioè, quando proviamo a scrivere un elenco, il rischio è che poi magari ci si dimentica
00:21:04quella fattispecie che, guarda caso, poi viene ad essere oggetto di conflitto. Tanto vale non tipicizzare,
00:21:14ma ogni volta, caso per caso, la Commissione. Peraltro, mi scusi, ma a leggere il disegno di legge
00:21:21c'è una, come dire, la stensione non viene data immediata applicazione, ma vi è anche la possibilità
00:21:32di un contraddittorio con il componente della Commissione d'inchiesta, la quale farà valere
00:21:38le sue ragioni e spiegherà del perché non ritiene di trovarsi in conflitto di interesse
00:21:44e, insieme alla Commissione, può raggiungere un giusto equilibrio per cercare, diciamo, di creare
00:21:53una situazione di pacificazione all'interno della Commissione. Poi, semmai, c'è anche, in ultima
00:21:58distanza, la possibilità che siano i Presidenti delle due Camere a, diciamo, decidere dopo
00:22:05la relazione che il Presidente della Commissione d'inchiesta. Quindi, come dire, lasciatemelo
00:22:10dire, c'è come se ci fosse un giusto processo, cioè vi è anche, giustamente, l'ipotesi di
00:22:17un contraddittorio tra le parti onde chiarire qual è la posizione e laddove è realmente individuabile
00:22:26il conflitto di interessi. Quindi, sulla tipizzazione sarei più dubbioso. Invece, per quanto dice
00:22:34il Senatore Cataldi, mi trova pienamente d'accordo, ma è stato l'incipit del mio intervento, cioè
00:22:38la regolazione del conflitto di interessi. Ora, il caso sul quale mi avete chiamato a esporre
00:22:44è questo della legge sulla Commissione d'inchiesta dell'antimafia, ma che i conflitti di interesse
00:22:50debbano essere prevenuti in una democrazia liberale e sacrosanto. Ora, lei mi scita il
00:22:56caso di un ministro. Ora, non mi pare adesso questa la sede sulla quale, peraltro, non ne
00:23:02sono al corrente, ma, come dire, ci sono stati casi, lo sappiamo bene, in cui è valso il
00:23:08conflitto di interessi. C'è, peraltro, l'autorità amministrativa della concorrenza del mercato
00:23:14che ha il compito, mi pare di recente lo ha fatto nel caso del sottosegretario Sgarbi,
00:23:20che ha emanato una delibera nella quale faceva valere appunto il conflitto di interesse. Quindi
00:23:26c'è anche un'autorità terza, indipendente, che interviene laddove vi è appunto un'individuazione
00:23:35di un possibile che valuta e, diciamo, sindaca sulla eventuale conflitto di interessi e emana
00:23:44la sanzione. Io mi limiterei a questo, nel senso che mi pare, ora, che mi sia dimenticato
00:23:51qualche altro a riflessione, ma, insomma, poi magari i colleghi completeranno. Grazie.
00:23:57Grazie, grazie, professore. Allora, rimanga pure collegato, che ci fa piacere. Noi passiamo
00:24:03al professor Michele Ainis, ordinario di istituzione di diritto pubblico presso l'Università
00:24:09Roma 3. Ecco, professore, mi sente? E deve attivare il microfono. Ecco, professore, anche
00:24:21per lei dieci minuti, prego. Sì, buongiorno Presidente, buongiorno ai senatori presenti,
00:24:27io ringrazio la Commissione per questo invito. Da parte mia proverò a illustrare sinteticamente
00:24:35gli elementi di criticità costituzionale, a mio giudizio, di questo disegno di legge,
00:24:42io ne ho contati dieci, di metodo e di merito. Ora, quanto al metodo, qui viene rilevo il veicolo
00:24:51normativo impiegato per introdurre una causa di esclusione dalle attività della Commissione
00:24:58d'inchiesta sulle mafie. E nel caso di specie, questo veicolo è la legge ordinaria. Ma la legge
00:25:05non può invadere la materia riservata ai regolamenti parlamentari dagli articoli 64 e
00:25:1272 della Costituzione. Qual è questa materia? Cito dalle elezioni di Rezio Grisafulli. È quella
00:25:21attinente all'auto-organizzazione di ciascuna Camera e ai modi di esercizio delle sue funzioni.
00:25:28Perché la legge non può disciplinarli? Perché in caso contrario si verificherebbe una interferenza
00:25:35di organi diversi sulla sfera di autonomia costituzionalmente garantita a ciascuna Camera,
00:25:42perché legge un atto bicamerale, interferenza di una Camera sull'altra, va promulgata dal Capo
00:25:47dello Stato, eccetera. Nel merito? Nel merito entrano in gioco, a mio giudizio, vari principi
00:25:55costituzionali. Innanzitutto il requisito della generalità della legge, che fu vigorosamente
00:26:04sostenuto dai maggiori pensatori del periodo illuminista, da Locke, Rousseau, Montesquieu,
00:26:11le cui dottrine, come sappiamo, influenzarono la stessa redazione delle carte rivoluzionari
00:26:19di fine Settecento. La Costituzione Girondina per 1793 affermava che le caratteristiche distintive
00:26:29della legge sono la generalità e la durata illimitata. Questo requisito, peraltro, si legge
00:26:37in controluce anche nell'articolo 70 della Costituzione italiana, laddove è scritto la
00:26:44funzione legislativa esercitata collettivamente dalle due Camere, cioè discende dal concetto
00:26:51di funzione, per cui la legge ratio non è mera voluntas, come nel caso dell'attività
00:26:58amministrativa. Dopodiché possono ammettersi, l'esperienza lo comprova, delle leggi provvedimento,
00:27:05cioè delle leggi contraddistinte da un basso grado di generalità. Mai però delle leggi personali,
00:27:12personali, perché altrimenti viene sacrificato il principio di eguaglianza. Nel caso di Specie,
00:27:19invece, siamo di fronte ad una legge ad personam, o meglio, contra personam, perché questo lo
00:27:26dichiara la stessa relazione illustrativa al disegno di legge. Cito testualmente, le disposizioni
00:27:33introdotte, dice questa relazione, permettono di risolvere una situazione che si è presentata
00:27:39in questa legislatura all'interno della cosiddetta commissione antimafia. E ora un atto legislativo
00:27:48che abbia un bersaglio con nome e cognome ha un sapore persecutorio, contrasta con i canoni
00:27:54dello Stato di diritto. Tre. Questa legge personale è anche retroattiva, cioè si applica oggi per le
00:28:03attività svolte anche non attualmente, anche qui ho citato testualmente dal comma 1 all'articolo 2 bis
00:28:11del disegno di legge. E si applica ai commissari che non subivano questa conseguenza nel momento in
00:28:19cui vennero insediati in seno all'organo parlamentare. Quindi c'è una violazione del divieto di
00:28:27in retroattività delle leggi, il quale divieto, lo sappiamo, non ha valenza costituzionale e però lo
00:28:35assume, assume questa valenza a norma dell'articolo 25 della Costituzione, quando la legge determini
00:28:43conseguenze sfavorevoli per i suoi destinatari. Quattro. Violazione del principio di determinatezza,
00:28:52che anche questo discende dall'articolo 25 della Costituzione e che va rispettato non soltanto
00:29:00nella costruzione delle fattispecie penali, ma in generale in ogni ipotesi in cui dalla disciplina
00:29:08normativa discendano conseguenze sfavorevoli. Qui invece, è stato ricordato poco fa, manca una norma
00:29:16che preveda analiticamente gli elementi costitutivi del conflitto di interessi del parlamentare.
00:29:24Perché nell'ordinamento italiano si incontra, da un lato, la legge 241 del 1990, che si colloca
00:29:32all'interno del procedimento amministrativo. Dall'altro lato, la legge 215 del 2004, che si rivolge
00:29:41esclusivamente ai titolari di cariche di governo. Mentre il disegno di legge 1277 si limita a citare
00:29:49la situazione di conflitto di interessi. Non le tipizza i casi, ma non le scriva nemmeno in via
00:29:55generale, insomma con un enunciato di portata generale e questo, a mio giudizio, viola la
00:30:02determinatezza che dovrebbe essere garantita. Cinque. Violazione del principio di terzietà
00:30:09del giudice. La valutazione circa la sussistenza del conflitto di interessi viene affidata alla
00:30:17commissione stessa, non a un organo terzo. Ora, questo principio, quello di terzietà del giudice,
00:30:25trova la sua proiezione esplicita nell'articolo 111 della Costituzione rispetto all'attività
00:30:34giurisdizionale. Però in generale si tratta di un principio, diciamo, connaturato allo
00:30:41Stato di diritto, applicabile a tutte le attività paragiudiziarie, come per l'appunto quella svolta
00:30:48da una commissione di inchiesta. E oltretutto il verdetto affidato direttamente all'organo
00:30:54politico, che decide quindi giocoforza secondo logiche politiche, è un inedito del nostro
00:31:00ordinamento. Perché nei casi precedenti viene previsto un mero obbligo di comunicazione
00:31:08alla presidenza della Camera di appartenenza circa la sussistenza di un potenziale conflitto
00:31:14di interessi. E questo accade, cito solo i precedenti più vicini, nella legge numero 28 del
00:31:212019, commissione di inchiesta sulle banche, numero 53 del 2023, commissione sui rifiuti,
00:31:30202 del 2023, commissione Orlandio Gregori, 47 del 2024, la commissione Fortedo, oltre che
00:31:39nella legge 22 del 2023, che è quella che il disegno di legge all'esame della prima commissione
00:31:47si propone di emendare. 6. Sussistono vari profili di irragionevolezza. Perché? Perché
00:31:56questo disegno di legge introduce delle disparità di trattamento che sono avvietate dall'articolo
00:32:033 della Costituzione. Secondo l'attuale regolamento della commissione antimafia, infatti, se un componente
00:32:11della commissione sia indagato per alcuni gravi reati indicati negli articoli 18 e 19, può subire
00:32:18dei limiti all'accesso alla documentazione di archivio, però continua a svolgere il proprio
00:32:24mandato. Invece il disegno di legge 1277 stabilisce che anche in assenza di qualsiasi incriminazione,
00:32:32la maggioranza possa impedire a un parlamentare di ascoltare audizioni, di consultare atti.
00:32:38Cioè, in sostanza, un parlamentare non indagato, e anche questo forse era un punto che poco fa
00:32:44è stato messo in evidenza, avrebbe un trattamento deteriore rispetto a un parlamentare incriminato
00:32:50per mafia. 7. Anche a seguire il binario della simmetria tra i lavori della commissione antimafia
00:32:59e quelli dell'autorità giudiziaria è irragionevole la violazione dei principi basici che regolano
00:33:08la materia dell'assenzione e della ricusazione negli articoli 36 e 37 del codice di bruciuta
00:33:15penale. Questi articoli prevedono un'attivizzazione rigorosa dei casi di astensione e di ricusazione
00:33:23e l'articolo 37 che disciplina la ricusazione non contempla tra i casi di ricusazione i gravi
00:33:30motivi di convenienza che sono previsti invece dall'articolo 36 come causa di estensione.
00:33:37Non li contempla perché sarebbe un fattore indeterminato e metterebbe a rischio il principio del giudice
00:33:44naturale. Oltretutto qui non c'è un un decidente non è un giudicante terzo ma è un la stessa
00:33:55commissione la maggioranza della commissione parlamentare quindi c'è una disciplina peggiorativa
00:34:01che anche qua mi pare determina una discriminazione irragionevole. 8. E qui mi pare illogico per non
00:34:12dire assurdo che un magistrato antimafia non possa contribuire ai lavori della commissione
00:34:18antimafia. E qui l'irragionevolezza si configura come incongruenza, come irrazionalità manifesta
00:34:27anche perché la legge 22 del 2023 che ha istituito l'attuale commissione di inchiesta sulle mafie
00:34:35stabilisce che nella scelta dei vari componenti occorre tenere conto delle specificità dei
00:34:43compiti assegnati alla commissione, dunque delle specifiche competenze dei commissari.
00:34:50D'altra parte se noi stirassimo diciamo questo novum fino alle sue estreme conseguenze andrebbe
00:34:57evitata la presenza di avvocati in commissione giustizia, di ingegneri in commissione lavori pubblici
00:35:04insomma sarebbe il trionfo del principio della incompetenza più che della competenza. 9. Violazione
00:35:12dell'articolo 82 della Costituzione a norma del quale ogni commissione di inchiesta è formata in
00:35:21modo da rispecchiare la proporzione tra i gruppi dei vari gruppi parlamentari. Qui che succede nel
00:35:29dispositivo di questo disegno di legge? Il commissario in conflitto, in presunto conflitto
00:35:35di interessi non viene sostituito da un altro commissario che ovviamente verrebbe estratto dal
00:35:42suo stesso gruppo parlamentare. Viene sterilizzato, gli viene impedita la partecipazione ai lavori,
00:35:50gli viene impedita la consultazione dei documenti. Quindi la proporzione tra i gruppi parlamentari viene
00:35:56alterati in un modo irreversibile che non ha soluzioni. 10. Allora l'ultimo punto che forse
00:36:03è anche quello più determinante. L'azione del principio che protegge la libertà del mandato
00:36:11parlamentare ai sensi dell'articolo 67 della Costituzione. Questo aspetto è un aspetto cruciale e
00:36:20significativamente è stato messo in luce dallo stesso servizio studi del Senato che cita la
00:36:28sentenza numero 207 del 2021 della Corte Costituzionale e la cito anch'io questo passo. Dice la Corte
00:36:38la garanzia del libero mandato non consente l'instaurazione in capo ai singoli parlamentari
00:36:46di vincoli da qualunque fonte derivino legislativa, statutaria, negoziale, idonei a incidere
00:36:55giuridicamente sullo status del parlamentare e sulle modalità di svolgimento del mandato
00:37:03elettivo. E qui osservo per inciso che il redattore di quella sentenza era stato Nivolo
00:37:09Zanon, tra i maggiori specialisti del libero mandato parlamentare, oltre che un professore
00:37:15non credo imputabile di simpatie politiche dell'attuale opposizione. Grazie Presidente,
00:37:21chiudo qui. Grazie a lei, resti collegato, professore. Vediamo se ci sono delle domande,
00:37:27pregherei ovviamente la sintesi. Prego Senatore Scarpinato. Professore, forse mi sfuggi
00:37:34ma non c'è anche un problema di mancanza di terzi età del giudicante, forse l'aveva...
00:37:40Allora mi è sfuggito. E nel caso in cui proprio si dovesse insistere su questo disegno di legge,
00:37:47non pensa che in ogni caso a decidere dovrebbe essere un organo terzo, non so, una corte costituzionale,
00:37:56o bisognasse insomma prevedere quantomeno un requisito di tipizzazione, oppure se ritenga
00:38:02che non si può fare questo passo, perché il divieto imposto dalla Costituzione
00:38:09di interferire sulla libertà del mandato parlamentare non consentirebbe neppure di configurarlo
00:38:14una legge di questo genere.
00:38:15Grazie. Possiamo far rispondere? Ecco, professore, se ha sentito la domanda può rispondere.
00:38:27Sì, grazie. Sul principio della terzi età del giudice, sì, era uno dei punti che avevo
00:38:34segnalato, il punto numero sette mi pare. Per quanto riguarda la competenza a decidere,
00:38:46allora è evidente che ove decisione possa esserci senza porsi in contrasto con la libertà
00:38:56del mandato parlamentare dovrebbe essere affidata a un organo terzo. Quale può essere
00:39:02questo organo terzo? I presidenti delle commissioni, delle camere. Io ho fatto parte per sette anni
00:39:11insomma della valutazione antitrust e noi nei casi di conflitto di interessi mandavamo comunicazione,
00:39:18non potevamo stabilire delle misure ai presidenti delle camere per le valutazioni del caso.
00:39:25O ancora, quindi potrebbe essere la stessa autorità antitrust per simmetria rispetto alla competenza
00:39:33che è già stata riconosciuta nel 2004 sui conflitti di interesse dei membri o di chi ha delle cariche
00:39:40di governo. Potrebbe essere la Corte Costituzionale alla quale sono state aggiunte delle competenze
00:39:46rispetto a quelle, per esempio, sul giudizio di ammissibilità del referendum, a quelle che avevo
00:39:51in origine. Però pare anche a me che, diciamo, suona assolutamente improprio che questo giudizio
00:40:00sia affidato alla maggioranza della commissione.
00:40:06Quindi lei ritiene che in ogni caso ci vorrebbe una maggioranza qualificata? Di quanto? Di due terzi?
00:40:12come la quantificerebbe? Io, diciamo, separerei una fase istruttoria affidata alla commissione
00:40:23dal giudizio. A mio giudizio, nemmeno una maggioranza qualificata potrebbe sanare un vulnus
00:40:31che è quello della separazione, insomma, tra il pubblico ministero e il giudice, diciamo,
00:40:39Presidente. Bene. Molto chiaro. La ringrazio. Resti pure collegato, se crede. E noi proseguiamo
00:40:48col Professor Gaetano Silvestri, Presidente Emerito della Corte Costituzionale. Professore,
00:40:54mi sente? Professore?
00:40:59La sento.
00:41:00Molto bene. Allora, anche per lei, la preghiera è di contenere il suo intervento nei dieci minuti.
00:41:06Ringrazio il Presidente e la Commissione per l'invito a esprimere qualche opinione in materia
00:41:16rispetto al disegno di legge di cui stiamo discutendo. Depositerò una breve memoria nella
00:41:28quale illustro quello che è il mio punto di vista sulla natura e le funzioni delle commissioni
00:41:37parlamentari richieste, di cui mi sono a lungo occupato nella mia ormai purtroppo non breve carriera
00:41:45di studioso di diritto costituzionale. Vista la brevità del tempo e vista l'ora tarda,
00:41:52mi limiterò quindi partendo da due premesse che telegraficamente ricordo a esprimere alcune
00:42:00valutazioni sintetiche sulla proposta di legge. Le due premesse fondamentali sono le commissioni
00:42:10parlamentari di inchiesta, essenzio dell'articolo 82 della Costituzione, hanno una funzione essenziale
00:42:18di conoscenza, non hanno una funzione decisoria. Infatti il loro scopo è quello di predisporre materiale
00:42:30sistematizzato, ragionato e filtrato attraverso idonea attività di raccolta, di porre questo materiale
00:42:46a disposizione delle camere per il migliore esercizio della loro funzione, funzione legislativa,
00:42:51funzione di controllo, tutte le funzioni che la Costituzione attribuisce alle due camere
00:42:57del Parlamento. Questo è il primo punto. Il secondo punto è che i poteri e i limiti
00:43:02cui si riferisce l'articolo 82 sempre della Costituzione, i poteri e i limiti dell'autorità
00:43:09giudiziaria non sono i poteri e i limiti della magistratura giudicante, perché mai potrebbe
00:43:17essere attribuita alla Commissione parlamentare richiesta una funzione giudicante, sarebbe una
00:43:23violazione clamorosa del principio della separazione dei poteri, ma si riferiscono ai poteri e i limiti
00:43:31della magistratura inquirente soprattutto per quanto riguarda le garanzie dei soggetti
00:43:39sui quali gli atti di accertamento vengono compiuti, quindi sequestri, quindi convocazione
00:43:45di testimoni. Tutto ciò che attiene all'acquisizione di conoscenze deve essere circondato da quelle
00:43:55stesse garanzie e da quelle stesse modalità con le quali oggi l'unica magistratura inquirente
00:44:02che resta dopo la riforma del Codice di procedura penale, cioè quelle del pubblico ministero.
00:44:10Fatte queste due premesse, passo a dare alcune valutazioni che in parte coincidono con cose
00:44:20che sono state dette prima di me, che i principi costituzionali convergenti della libertà del
00:44:31mandato parlamentare, dell'integrità dei poteri delle Camere nel loro complesso e della separazione
00:44:38dei poteri inducono ad affrontare il tema che stiamo trattando ora, cioè questa proposta contenuta
00:44:48nel disegno di legge del conflitto di interessi, declinato con riguardo alla commissione parlamentare
00:44:53di inchiesta, seguendo il metodo del rapporto regola-eccezione. La regola è che non vi siano limiti
00:45:05all'esercizio del libero mandato parlamentare, l'ha detto la Corte Costituzionale in modo chiaro,
00:45:11è stato ricordato poco fa, tranne che non si verifichino situazioni estreme per cui gli
00:45:19atti e la sola presenza ai lavori di un singolo soggetto entrino in contraddizione con la funzione
00:45:27rappresentativa della nazione e tradiscano la finalità conoscitiva e essenziale della specifica
00:45:35commissione di richiesta quali enunciate dalla legge o dall'atto istitutivo. L'estrema eccezionalità
00:45:42di tali situazioni personali oggettivamente rilevabili e riscontrabili comporta che le stesse
00:45:51debbano essere indicate con dettagliata precisione nella legge. In altre parole, sembra necessario,
00:45:59è stato già ricordato, una tipizzazione delle fattispecie di conflitto, anche allo scopo di
00:46:06evitare un fuorviante parallelismo con il conflitto di interesse nei procedimenti amministrativi e
00:46:13giudiziari. A proposito delle procedure parlamentari, non è possibile far riferimento all'interesse della
00:46:20pubblica amministrazione e dalle ipotesi di astensione obbligatoria dei giudici. Peraltro,
00:46:26dopo l'abbrigazione della norma penale sull'abuso d'ufficio, risulta difficile configurare un parametro
00:46:33di riferimento di sufficiente determinatezza ed occorrerà osservare l'evoluzione giurisprudenziale
00:46:40futura per vedere quali saranno le linee di assestamento su tale concetto che per il momento
00:46:47appare alquanto nebuloso. Si deve pure notare che per le ragioni che ho illustrato prima non è
00:47:00possibile far riferimento all'astensione obbligatoria che ai sensi del diritto vigente vale solo per il
00:47:09giudici. Mentre per il pubblico ministero, unica autorità giudiziaria a cui si può fare riferimento,
00:47:16che è l'autorità giudiziaria inquirente, esiste solo la facoltà di astenersi per gravi ragioni di
00:47:26convenienza. In attesa di ulteriori sviluppi legislativi e giurisprudenziali che in atto mancano,
00:47:34sembra opportuno fermarsi a considerare come generatrice di conflitto solo la presenza di
00:47:42interessi personali concreti del singolo componente della commissione rispetto ad atti determinati e
00:47:51situazioni specifiche. Alla luce delle considerazioni che precedono, mi sembra di dover dire che il disegno
00:48:00di legge oggi in esame, si espone ad una censura di indeterminatezza che contrasta con il principio
00:48:09di massima espansione della libertà del mandato parlamentare dal quale deriva la necessità di
00:48:15adottare criteri rigorosamente restrittivi nella previsione di ogni genere di limite. Viceversa,
00:48:26l'articolo 1, pur facendo riferimento a fatti oggetto dell'inchiesta, non offre alcuna precisazione
00:48:33in ordine alla natura di tali fatti e non consente l'individuazione di contesti oggettivi e soggettivi
00:48:42atti ad evitare l'esercizio di una discrezionalità incontrollabile da parte della maggioranza della
00:48:50commissione. Le garanzie giuridiche, specie in materie costituzionali così delicate come quella
00:48:57di cui stiamo trattando, servono per tutti, per chi oggi si trova all'opposizione, ma anche per chi si
00:49:04trova in maggioranza e dissenta dal proprio schieramento e infine per tutta la maggioranza
00:49:11che potrebbe diventare domani opposizione secondo le regole del gioco democratico. Con le norme proposte
00:49:19sarebbero possibili forzature a danno di componenti sgraditi della commissione, cui verrebbero
00:49:28inibite, fatto senza precedenti nel nostro ordinamento, la partecipazione ai lavori e la
00:49:35consultazione dei documenti sui fatti non precisati oggetto dell'indagine. Ne verrebbe a scongiurare
00:49:44eventuali abusi la previsione sempre contenuta nell'articolo 1 che l'obbligo di astensione scatti
00:49:52qualora ciò possa recare pregiudizio alla obiettività delle indagini e degli accertamenti.
00:50:02Non solo questa aggiunta non fornisce alcuna garanzia, ma aggrava l'anomalia della proposta,
00:50:08giacché non è indicato alcun elemento atto ad individuare come e perché tale pregiudizio
00:50:16potrebbe essere arrecato. Si tratterebbe di una manifestazione di giudizio non sorretta
00:50:22da criteri oggettivi prefissati. Infine, il rinvio al regolamento interno della commissione
00:50:30antimafia, che rientra come noto tra i cosiddetti minori regolamenti parlamentari, appare incongruo
00:50:38rispetto al primario rilievo costituzionale delle modalità procedurali con le quali si dovrebbe
00:50:44arrivare ad una deliberazione di incompatibilità e quindi di obbligo di astensione. La maggioranza
00:50:52richiesta, le modalità di accertamento e le garanzie di contraddittorio, di cui vi è solo
00:50:58un cenno nel comma 3 dell'articolo 1, dovrebbero essere statuite in una legge o quantomeno nel
00:51:07regolamento maggiore, in modo da dare all'aula la possibilità e il dovere di discutere e deliberare
00:51:15in merito a regole che incidono in modo significativo sul principio del libero mandato parlamentare.
00:51:21Sarebbe anche possibile il controllo della Corte Costituzionale, precluso invece dalla
00:51:30natura regolamentare di cui fa riferimento al suddetto disegno di legge. Le ipotesi di
00:51:39incompatibilità previste da altre leggi che riguardano commissione parlamentare di inchiesta,
00:51:45diverse dall'antimafia, sono incentrate tutte su situazioni e fatti specifici e non su generiche
00:51:54prospettazioni, prive di specificazioni oggettive e soggettive. Ove questo disegno di legge fosse
00:52:03approvato ed entrasse in vigore, si stabilirebbe un pericoloso precedente, atto a formare un orientamento
00:52:11legislativo favorevole all'assoggettamento puro e semplice della consistenza delle funzioni dei
00:52:20singoli parlamentari alle valutazioni discrezionali della maggioranza del momento, il che sarebbe
00:52:31in palese contrasto, a mio modesto avviso, con la forma di Stato democratica e pluralista
00:52:39configurata dalla Costituzione italiana. Grazie.
00:52:44Grazie a lei, professore. Anche lei, per cortesia, resti collegato. Sentiamo se ci sono dei colleghi
00:52:50che hanno delle domande. No, non ci sono. Direi che molti aspetti in realtà sono già stati
00:52:57ampiamente approfonditi e quindi la ringraziamo, professore, della sua disponibilità e rimaniamo
00:53:04in attesa della memoria che ci ha preannunciato e noi la metteremo a disposizione ovviamente
00:53:10di tutti i colleghi della Commissione. Grazie a lei, professore.
00:53:16Grazie e buona giornata. Allora possiamo procedere con l'ultimo professore dell'audizione odierna,
00:53:25il professor avvocato Giovanni Gussetta, ordinario di istituzioni di diritto pubblico
00:53:31presso un settore degli studi di Roma, Tor Vergata. Deve attivare il microfono, professore,
00:53:38e poi anche per lei la preghiera è di rimanere nei dieci minuti. Prego.
00:53:45Grazie, Presidente. Cercherò di rimanere nei dieci minuti, benché già il dibattito che si è sviluppato
00:53:51poi susciti tante riflessioni. Il tema è ovviamente molto complesso. Io penso che ci sono due elementi
00:53:59da tenere in considerazione. Il primo è la peculiarità assoluta delle commissioni d'inchiesta
00:54:05nel contesto costituzionale e lo ricordava lo stesso professor Silvestri con cui a questo punto
00:54:12sono assolutamente d'accordo. Le commissioni d'inchiesta hanno una collocazione tale per cui
00:54:18appunto anche con riferimento al principio del libero mandato la Corte riconosce quelle situazioni
00:54:26di estrema eccezionalità che giustifichino un contemperamento tra gli interessi. Perché la commissione
00:54:34d'inchiesta ha questa posizione assolutamente unica? Innanzitutto perché è un organo infungibile,
00:54:40cioè le inchieste della commissione parlamentare d'inchiesta possono essere svolte solo dalla stessa.
00:54:47ed è essenziale, lo diceva il Presidente Silvestri, avere presente che ciò che caratterizza
00:54:55la commissione d'inchiesta e che quindi serve a definirne la funzione è il compito di offrire
00:55:03al Parlamento, come dice la Corte Costituzionale nella sentenza 231 del 75, una piena cognizione
00:55:10delle situazioni di fatto. L'indagine svolta dalla commissione d'inchiesta quindi ha una esigenza di
00:55:19genuinità, di completezza per quanto nelle cose umane possibili, che è un unicum perché non è appunto
00:55:28surrogabile da nessun altro organo. Il terzo elemento che giustifica questa specialità è la circostanza che
00:55:36la commissione d'inchiesta ha dei poteri unici perché procede, come si sa, alle indagini e agli
00:55:43esami con le stesse poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. Quindi la domanda è
00:55:50sono ammissibili in questo quadro di assoluta unicità e specialità delle commissioni d'inchiesta
00:55:55delle limitazioni sotto forma di obbligo di astensione per i componenti della commissione? A mio parere
00:56:04sono possibili proprio in una logica di eccezionalità e non credo anzi che la misura
00:56:13incorra in tutti quei vizi di costituzionalità che sono stati individuati, poi eventualmente nel
00:56:18dibattito ovviamente potremmo entrare nel dettaglio. Ci sono due appunto ragioni concorrenti a questo
00:56:25fine. Il primo è quello che ho detto, cioè la funzione riservata alla commissione d'inchiesta
00:56:30è finalizzata a assicurare il più genuino accertamento delle situazioni di fatto. Il
00:56:36secondo argomento deriva dai poteri. La commissione d'inchiesta, che appunto deve essere garantita
00:56:45nella sua genuinità, esercita i propri poteri, o meglio esercita le proprie indagini e esami
00:56:52con gli stessi poteri ma anche con le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria.
00:56:57Ora nel momento in cui noi parliamo di limitazioni dell'autorità giudiziaria, a mio parere ciò
00:57:03implica non solo le limitazioni di carattere oggettivo, cioè i poteri dell'autorità giudiziaria,
00:57:08ma anche le limitazioni di carattere soggettivo, cioè relativo alle condizioni in cui si trova
00:57:14chi svolge ed esercita in qualità di autorità giudiziaria quei poteri. E l'ordinamento processuale
00:57:21prevede, come è stato già detto ampiamente, ipotesi in cui ci sono delle limitazioni all'autorità
00:57:28giudiziaria utilizzando gli strumenti dell'incompatibilità dell'obbligo facoltà di assenzione
00:57:34del potere di risicuzione. La razza di questi istituti è convergente con la razza della commissione
00:57:41d'inchiesta, cioè assicurare la genuinità delle risultanze dell'attività giudiziaria,
00:57:47in questo caso non giudicante, su questo siamo tutti d'accordo. Per cui a me pare che la legge
00:57:54diciamo abbia di per sé una sua logica e una solida copertura costituzionale. Ora veniamo
00:58:01ovviamente più ai dettagli. È stato già detto che ci sono precedenti sulla possibilità di
00:58:10stabilire limitazioni nel modo in cui si partecipa alle commissioni parlamentari d'inchiesta,
00:58:19l'espressione conflitto di interessi è espressamente prevista dalla legge 22 di 2024 sulla diffusione
00:58:28dell'epidemia del covid. Il problema è perimetrare la nozione di conflitto di interessi. È stato detto
00:58:35da più parti il problema del rischio della genericità. Ora a me pare che questo rischio
00:58:42non ci sia nella misura in cui il concetto di conflitto di interessi, che non è definito
00:58:47dalla legge, non può che essere ricavato per relazione al settore dell'ordinamento rispetto
00:58:56al quale ci stiamo occupando. Sappiamo che il conflitto di interessi è previsto per la pubblica
00:59:03di amministrazione, è previsto per il potere di governo, ma è previsto anche per l'attività
00:59:13giurisdizionale. Ci sono varie sentenze del giudice di legittimità e della Suprema Corte
00:59:24di Cassazione, intendo dire, che ha riconosciuto il conflitto di interessi, ha usato l'espressione
00:59:30di conflitto di interessi, riconducibile alle fatte specie in cui ricorrono i casi di astenzione
00:59:39e anche i casi di gravi ragioni di convenienza, attraverso la combinazione dell'articolo 52
00:59:45dell'articolo 36 del CPP. Per esempio la Cassazione sezione sesta, sentenza 536 del 2021, ha precisato
00:59:59una cosa per me molto interessante, la decisione nel compiere questo collegamento tra conflitto
01:00:07di interessi, gravi ragioni di convenienza e obbligo di astenzione, ha precisato la consulità
01:00:13della giurisprudenza, che ci sto citando, secondo cui la violazione dell'obbligo di astenzione
01:00:17da parte del Pubblico Ministero non determina una nullità degli atti nella inutilizzabilità
01:00:22degli elementi acquisiti, può incidere solo sulla attendibilità delle prove. Cioè nel caso
01:00:30dell'attendibilità delle prove questo conflitto di interessi è rilevante ed è proprio il nostro
01:00:36caso, perché è proprio sull'attendibilità delle risultanze dell'indagine che si gioca
01:00:42la funzione unica della commissione d'inchiesta. Ma c'è di più, c'è la sentenza a proposito
01:00:51dei vincoli per il Pubblico Ministero che sarebbero distinti rispetto a quelli del giudice in tema
01:00:58di astenzione. Le sezioni unite penali a Cassazione con una sentenza numero 8.563 del 21
01:01:06dice esplicitamente che anche il Pubblico Ministero incorre in un obbligo di astenzione e cito
01:01:19in coerenza col principio di imparziabilità dei pubblici ministeri ex articolo 97 coste con la necessità
01:01:25di equiparare il trattamento del magistrato del PM il cui stato costituzionale partecipa
01:01:30dell'indipendenza del giudice al trattamento del giudice penale obbligato ad astenersi per
01:01:35gravi ragioni di convenienza ai sensi dell'articolo 36. A tali ricostruzioni peraltro si aggiunge la
01:01:42giurisprudenza della Corte. La sentenza 113 del 2000 a proposito della possibilità del giudice
01:01:55che abbia già partecipato a un precedente procedimento di partecipare a un successivo
01:02:00procedimento indica tre punti che secondo me sono rilevanti. Primo l'istituto dell'astenzione
01:02:09rileva proprio nel caso in cui vi sia una distinzione tra procedimenti ai quali si è
01:02:14preso parte. Secondo le altre gravi ragioni di convenienza non sono una categoria qualitatitamente
01:02:21distinta e residuale ma sono appunto altre gravi ragioni di conseguenza essendo tutte le ragioni
01:02:28enunciate nell'articolo 36 da considerarsi gravi ragioni di convenienza. Terzo che mi sembra il più
01:02:37interessante la Corte dice il conflitto di interesse e le gravi ragioni di convenienza non riguardano
01:02:43solo l'incompatibilità tra interesse funzionale e un interesse uti privatus del soggetto ma anche
01:02:50i conflitti tra interessi funzionali attuali e interessi funzionali perseguiti nell'esercizio
01:02:55di altra attività giurisdizionale. Non cito integralmente la Corte, eventualmente potrò farlo
01:03:04dopo. Da tutto questo schema mi pare che risultino tre conseguenze. La nozione di conflitto di interesse
01:03:12non è generica perché non può che essere interpretata con riferimento alla ricostruzione
01:03:17dello stesso concetto nel contesto dell'attività dell'autorità giudiziaria. Quindi non è un problema
01:03:24di estendere analogicamente le norme della legge 241 del 90 o della 215 del 2014. Secondo,
01:03:32atteso il parallelismo stabilito dalla stessa Costituzione tra attività ispettiva della
01:03:36commissione inchiesta e poteri e limiti d'autorità giudiziaria, le risultanze ermenetiche in terma
01:03:41di conflitto di interessi nell'esercizio della funzione giurisdizionale debbono essere applicate
01:03:46anche all'attività della commissione e ai possibili limiti soggettivi dei singoli commissari
01:03:50nell'esercizio delle proprie funzioni. Terzo, la sussistenza del conflitto di interesse non
01:03:57implica uno stigma di illiceità nella posizione del suo titolare, ma come ricorda la Corte anche
01:04:04l'aver svolto legittimamente, sto citando, una precedente attività giudiziaria può dar luogo
01:04:10oggettivamente a un conflitto di interessi che fisiologicamente può essere rimosso attraverso
01:04:15l'istituto dell'assenzione. Quindi non c'è a mio parere nessuna scontata natura persecutoria
01:04:26in un provvedimento del genere. Ciò detto ovviamente si può discutere, secondo me si deve
01:04:34discutere sul tema della procedimentalizzazione di questo processo. A mio parere la scelta di
01:04:42rinviare al regolamento era l'unica possibile per il legislatore. Ciò non toglie che in prospettiva
01:04:51certamente si possa immaginare una riforma dei regolamenti maggiori che disciplini complessivamente
01:04:57la materia. Sul problema della terzietà nel giudizio, il disegno di legge al suo ultimo
01:05:12comma, rinvia in realtà alla modalità di adempimento dell'eventuale obbligo di astensione
01:05:22all'articolo, alla disciplina del regolamento interno. Ecco, secondo me qui c'è un margine
01:05:28che può essere valorizzato sia attraverso attività emendativa sia nell'atto della scrittura
01:05:34del regolamento che può tranquillizzare rispetto al problema della terzietà, benché come sappiamo
01:05:44anche nei casi di astensione dei giudici nell'ambito di attività giurisdizionale la terzietà è
01:05:50comunque attenuata perché è risolta all'interno dello stesso circuito organizzativo dell'organo
01:06:00giudicante o dell'organo requirente a seconda delle vatti specie. Io mi fermerei qui Presidente
01:06:06ovviamente. Grazie, grazie professore, resti collegato perché il senatore Scarpinato deve
01:06:12farle una domanda. Prego senatore. Sì, professore, nella sua relazione lei, se ho ben capito, fa un
01:06:20riferimento continuo alle norme del codice del procedimento operale, articolo 36 e 37, dice che
01:06:26se bisogna trovare una disciplina per relazione bisogna fare riferimento a questi due articoli,
01:06:33ci ho capito bene. E al 52? Al 52. E resta di fatto però che il principio fondamentale della
01:06:42ricusazione è la terzietà perché la terzietà del giudice, sì, appartengono alla magistratura,
01:06:51ma sul tribunale decide la corte d'appello, su una sezione della corte d'appello decide un'altra
01:06:56sezione della corte d'appello, non è lo stesso collegio. Mentre invece la commissione parlamentare
01:07:02sarebbe lo stesso organo che decide sull'espulsione di un suo componente, per di più con una maggioranza
01:07:10semplice, in un organo che è politico, dove inetabilmente si confrontano idee politiche.
01:07:19E questo potrebbe consentire a una maggioranza di creare, di individuare un conflitto di competenza
01:07:27a propria discrezionalità, conflitto di interesse a propria esclusiva discrezionalità e di usarlo
01:07:33come strumento di condizionamento e di esclusione di un componente sgradito.
01:07:40La soluzione di rimettere al regolamento la procedimento d'azione è grave perché il regolamento
01:07:46si fa a maggioranza. Quindi la maggioranza alla commissione si potrebbe fare un regolamento
01:07:51in cui si stabilisce che a maggioranza si decide l'esclusione. Quindi non mi pare che ci sia nessuna garanzia.
01:07:56Poi il fatto che il legislatore non abbia previsto come motivo di ricostazione le gravi ragioni di convenienza
01:08:05implica che il legislatore ha ritenuto l'esigenza di una rigorosa tipizzazione per arrivare al punto
01:08:13di escludere dal collegio giudicato, escludere dal giudizio un giudice. E qui non c'è in questa legge.
01:08:19E non è che si può dire poi la commissione si rifarà. No, o è previsto nella legge, che c'è un richiamo espresso,
01:08:26e vengono richiamate, oppure è rimessa alla discrezionità la commissione parlamentare antimafia
01:08:32a stabilire se fare riferimento analogico alle cause di astensione e di ricostazione del codice
01:08:39oppure no, perché non c'è nessun obbligo di legge. Per esempio, un magistrato antimafia
01:08:44si può ritenere in conflitto di interesse se si discute di un fatto nel quale vi sono
01:08:50dei soggetti che sono stati imputati o in processi che lui ha seguito come pubblico ministero.
01:09:01Si può decidere un modo, si può decidere un altro.
01:09:04E se è eletta nella commissione antimafia la sorella o la nipota di un mafioso,
01:09:12c'è un conflitto di interesse? Perché questo disegno legge non prevede neanche
01:09:16tra i conflitti di interesse e il rapporto di parentela. Quindi siamo nella discrezionità
01:09:22più totale in assenza di un richiamo. Poi lei ha fatto riferimento al fatto che
01:09:27il pubblico ministero avrebbe l'obbligo di astensione perché gli atti da lui compiuti
01:09:33comunque hanno una refluenza sul materiale decisorio. Ma la commissione parlamentare
01:09:39non è un organo singolo, è un organo collegiale. Gli atti di istruttoria, la programmazione
01:09:45dei lavori vengono decisi con deliberazione a maggioranza. Cioè non è che c'è una singola
01:09:51persona che può decidere di sentire come testimone una persona o l'altra, di ascoltarle
01:09:58in libera audizione oppure come testimone. È una decisione collegiale, collettiva.
01:10:03Quindi il singolo non può mai avere questo potere determinante. Soprattutto se il singolo
01:10:08parlamentare non fa parte del Comitato di Presidenza. Perché se non fa parte del Comitato
01:10:12di Presidenza non può neanche influire sulla programmazione dei lavori, su chi sentire
01:10:17e chi non sentire. Quindi anche sotto questo profilo mi sembra che questa proposta
01:10:25dal mio punto di vista non solo è una norma in bianco. Perché il conflitto di interesse
01:10:32può essere creato di volta in volta secondo una volontà che non ha nessun parametro, nessun
01:10:37limite. E non offre nessuna garanzia. Nel confronto di un parlamentare che una volta
01:10:42escluso non avrebbe a chi appellarsi. Sarebbe una decisione irrevocabile da parte di un organo
01:10:47terzo. Non una corte costituzionale, non un altro collegio. Ma sarebbe ancora di più
01:10:52un grave potere di condizionamento prima ancora che di esclusione. Perché mette una rivoltella
01:10:58nelle mani della maggioranza. Se sai autolimitarti, se non dai troppo fastidio, noi non solleviamo
01:11:04il conflitto di interesse. Ma se tu sei sgradito, noi solleviamo un conflitto di interesse. Siccome
01:11:09non puoi dire che non c'è il conflitto di interesse perché non è predeterminato,
01:11:13ma non c'è, e lo staginiamo noi quando c'è il conflitto di interesse. Ne hai la possibilità,
01:11:18ho finito, di appellarti. Sei sostanzialmente nelle mani di un giudice che è in conflitto di interesse
01:11:25potenziale e che può decidere liberamente come vuole.
01:11:29Grazie, grazie, grazie. Allora, se il professor Gussetta vuol rispondere, ha qualche minuto
01:11:37ancora a disposizione.
01:11:39Grazie, il senatore Scarpinato. I temi sono molto complessi, quindi cercherò di essere
01:11:46esaustivo anche se necessariamente sintetico. Allora, primo punto. La mia tesi è che la
01:11:54il conflitto di interessi abbracci tutte le ipotesi di astensione obbligatoria, non solo
01:12:02la lettera che si riferisce alle ragioni di convenienza, perché questo, dice la Corte
01:12:07Costituzionale, è il momento in cui sottolinea che la lettera H del comma 1, mi pare, del 36
01:12:14parla di altre ragioni di convenienza. Sono tutte le ragioni, anche la parentela è una ragione,
01:12:21quindi, secondo me, rimanendo legati alla giurisprudenza, all'elaborazione che è stata
01:12:29fatta dalla giurisprudenza, dalla dottrina, nell'ambito dell'attività giurisdizionale,
01:12:33noi possiamo perimetrare questa fattispecie in modo molto certo. E del resto il problema
01:12:38di che cosa siano le gravi ragioni di convenienza esiste già adesso, perché lo prevede l'articolo
01:12:4336 che sia una causa obbligatoria di astensione. Quindi si tratterà di ricorrere alla giurisprudenza
01:12:50e all'elaborazione su questo concetto di altre ragioni di convenienza per perimetrare
01:12:56l'oggetto. Se è possibile farlo nel caso degli abili di astensione, non vedo perché
01:13:01non sia possibile farlo in sede di commissione. Sulla ricusazione, secondo me il parallelismo,
01:13:07se mi posso permettere, non è perfettamente congruente, perché non mi stupisce che le
01:13:15cause di ricusazione non coincidano con gli obblighi di astensione, perché nelle cause
01:13:20di ricusazione c'è un rischio ulteriore, come sappiamo, e cioè quello che si leda il principio
01:13:27del giudice naturale attraverso ricusazioni, come dire, artatamente promosse. Quindi secondo
01:13:34me non è un argomento che inficia la sostanza della tesi. Quanto al problema delle maggioranze
01:13:43e delle condizioni, allora intanto nel nostro ordinamento la tutela, un giudice a Berlino
01:13:53dovrebbe esserci sempre. È stato evocato nel primo intervento, credo, la possibilità di
01:13:58sollevare il conflitto di attribuzioni rispetto a decisioni o a valutazioni della commissione
01:14:05che sono valutazioni che vanno motivate nel contraddittorio. È più di una volta la Corte
01:14:10Costituzionale intervenuta a censurare atti che appunto hanno travalicato i limiti, diciamo,
01:14:19della ragionevolezza della motivazione. Quindi da questo punto di vista una tutela c'è,
01:14:24si può certamente fare di più, si può prevedere la sostituzione del componente
01:14:29nel caso in cui ci sia una stensione, senza dubbio. Sulle maggioranze, ahimè, il problema
01:14:38della, lei sa meglio di me, che il problema della giustizia interna al Parlamento è un problema
01:14:44che apre un capitolo enorme in cui i principi, come dire, generali trovano delle limitazioni
01:14:56che la Corte Costituzionale entro certi limiti ha ritenuto ammissibili. Il problema non si pone
01:15:03solo per questo caso, ma si pone anche per tutti le forme, diciamo, di autodichia
01:15:10del Parlamento. Ripeto, su questo secondo me l'intervento del regolamento generale può essere
01:15:22una soluzione, peraltro è approvata a maggioranza assoluta, quindi con una maggioranza qualificata,
01:15:26però la legge non può, a mio parere, imporre al regolamento un intervento. Quello che può
01:15:33fare è, nella competenza speciale che ha, e in questo sono un po' in disaccordo con il mio
01:15:38collega amico Ainis, nel potere che ha di disciplinare l'organizzazione della commissione
01:15:45d'inchiesta, può rinviare al regolamento che la stessa commissione d'inchiesta si dà,
01:15:51rimanendo ovviamente impregiudicate possibilità di soluzioni diverse che io stesso,
01:15:56nella memoria che poi consegnerò, immagino possibili come quella appunto di un intervento
01:16:02regolamentare generale sulla materia.
01:16:07Bene, grazie professore. Allora, con questa sua ultima risposta, sono concluse le audizioni
01:16:14odierne e ringrazio tutti i partecipanti perché è stato certamente un momento di approfondimento
01:16:21importante. Grazie e buon lavoro a tutti.
01:16:26Grazie, arrivederci.
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